Համայնքների միավորում և խոշորացում. բնակիչների համաձայնությունը ոչ միշտ է առկա

Խմբագրի կողմից. Այս թեմայի բարձրաձայնումն ու քննարկումն ակտուալ և հրատապ է հենց այսօր, քանի որ վերջին տարիներին նախորդ իշխանությունների կողմից ինտենսիվ, բայց անարդյունավետ իրականացված համայնքների միավորման, առավել հայտնի` իբրև համայնքների խոշորացման գործընթացը բազմաթիվ նոր խնդիրներ ստեղծեց ավելի շահավետ համայնքային կառավարման համակարգ ձևավորելու փոխարեն:

Սա հավանաբար պատճառ դարձավ, որ տարիներ շարունակ տևած գործընթացը 2018թ., կարծես, մեկ օրում դադարեցվի: Արդյունքում ստեղծվեց մի իրավիճակ, երբ երկրում համայնքների մի մասի կառավարումը կատարվում է հին, մյուսներինը` միավորված մոդելով: Դրան զուգահեռ շարունակում է գործել նաև մարզպետների կառավարումը, ինչը նախատեսվում էր վերացնել համայնքների միավորման գործընթացի ավարտից հետո:

Այս ամենը հիմք ընդունելով` գալիս ենք այն եզրահանգման, որ նոր ձևավորվող կառավարությունն առաջիկայում անհապաղ պետք է անդրադառնա այս հարցին և հնարավորինս արագ հանրությանը ներկայացնի իր ծրագիրն ու ծրագրային ժամկետները Հայաստանի Հանրապետության համայնքների կառավարման ռեֆորմների վերաբերյալ:

Սույն ուսումնասիրմամբ «Ամփոփ մեդիան» ցանկանում է աջակցել բոլոր նրանց, ովքեր անտարբեր չեն թեմայի նկատմամբ, կամ, որպես համայնքի բնակիչ, անմիջականորեն կապ ունեն այս գործըթնացների հետ և ցանկանում են իրենց կարծիքն ավելի ծանրակշիռ փաստերով ձևավորել: Այստեղ կարող եք տեղեկանալ թե ինչպիսի մոդելներով է իրականացվում տեղական ինքնակառավարումը Հայաստանի Հանրապետությունում, որոնք են համայնքներում կառավարման և բյուջեի ձևավորման առանձնահատկությունները, որքան է համայնքային բյուջեից յուրաքանչյուր բնակչին բաժին հասնող միջին գումարը և այլն:

Մրցանակակիր նյութ – այս նյութը հաղթող է ճանաչվել Մեդիա նախաձեռնությունների կենտրոնի «Թվապատում 2019. պատմություններ փոփոխությունների մասին» լրագրողական մրցույթի «Ռեինֆորմացիա. բարեփոխումների լավագույն լուսաբանում» անվանակարգում։

Իրավիճակ

Հայաստանի Հանրապետության վարչատարածքային միավորներն են` մարզերը և համայնքները: Առանձին խումբ համայնքներում, սակայն, համայնքների կառավարումը տարբեր նրբություններ ունի: Օրինակ՝ Երևան, Վանաձոր և Գյումրի համայնքներն ունեն իրենց առանձնահատությունները, միավորված համայնքները՝ իրենցը:

Տարածքային կառավարում և տեղական ինքնակառավարում

Հայաստանի Հանրապետության 10 մարզերում ՀՀ կառավարությունը տարածքային քաղաքականությունն իրականացնում է մարզպետների և մարզպետարանների միջոցով: Մարզի բյուջեն տրամադրվում է ՀՀ պետական բյուջեից: 2018թ. մարզերին հատկացվել է շուրջ 64 մլրդ դրամ գումար, որը կազմում է ամբողջ բյուջեի ծախսերի 4%-ը:

Վարչատարածքային մյուս միավորի՝ համայնքի կառավարումն իրականացնում են տեղական ինքնակառավարման մարմինները՝ համայնքի ղեկավարը և ավագանին: Նրանք ընտրվում են համայնքի բնակիչների կողմից 5 տարի ժամկետով: Համայնքի ղեկավարը համայնքի գործադիր մարմինն է: Համայնքի ավագանու որոշումը պետք է հաստատի համայնքի ղեկավարը: ՀՀ-ում կա 502 համայնք:

Համայնքների կառավարումը, սակայն, ունի որոշ տարբերություններ: Մայրաքաղաք Երևանի կառավարումը, օրինակ, կարգավորվում է Երևանի մասին հատուկ օրենքով: Տարբերվում են նաև Վանաձորը, Գյումրին, ինչպես նաև միավորված մեծ և փոքր համայնքները:

Համայնքների միավորման գործընթացը

Ներկայումս ՀՀ-ում առկա 502 համայնքից 52-ը միավորված (խոշորացված) համայնքներ են: Մինչ միավորումը ՀՀ-ում կար 915 համայնք, որոնց 48%-ն ուներ 1000-ից պակաս բնակչութուն: Այս քանակությամբ փոքր համայնքների առկայության պայմաններում համայնքների և դրանց կառավարման զարգացումը համարվում էր անհեռանկարային: Սա հիմք ընդունելով`2011թ. կառավարության կողմից ընդունվեց համայնքների խոշորացման հայեցակարգը: Սակայն իրազեկման աշխատանքներն սկսվել էին դեռևս 2008թ-ից:

Ըստ «Համայնքների ֆինանսիստների միավորում» ՀԿ նախագահ Վահան Մովսիսյանի, համայնքների խոշորացման գլխավոր նպատակը եղել է ուժեղ համայնք ունենալը և ապակենտրոնացում նախապատրաստելը:

«Եթե չունենանք ուժեղ համայնք, չենք կարող ձերբազատվել մարզպետական ինստիտուտից: Մենք խնդիր ունենք մարզպետական ինստիտուտի լուծարման, թուլացման, որովհետև մարզպետը կենտրոնական կառավարության տարածքային գրասենյակն է», – ասում է Մովսիսյանը:

Նա կարծում է, որ քանի դեռ այդ տարածքային գրասենյակը կա, տեղական ինքակառավարումը չի կայանա: «Որպեսզի ունենանք հզոր տեղական ինքնակառավարում, պետք է ունենանք ուժեղ համայնք, իսկ ուժեք համայնք ունենալը միայն փողով չէ»:

2015թ. Լոռու, Սյունիքի, Տավուշի մարզերի 22 համայնքներում տեղի ունեցած տեղական հանրաքվեի արդյունքում առաջին միավորված համայնքներն էին Թումանյանը, Տաթևը և Դիլիջանը:

Խոշորացված համայնքը մի քանի համայնքի միավորում է՝ մեկ բազմաբնակավայր համայնք: Խոշորացված համայնքների դեպքում ավագանին և համայնքի ղեկավարն ընտրվում են ուղղակի ընտրությունների միջոցով, սակայն չկան քվոտաներ բնակավայրերի համար: Այլ կերպ ասած՝ պարտադիր չէ, որ խոշորացված համայնքի ավագանու կազմում ընդգրկված անդամները ներկայացնեն համայնքի բոլոր բնակավայրերը:

Սա նշանակում է, որ մեծ բնակավայրը միավորված համայնքի ավագանու կազմում կարող է ներկայացված լինել ավելի մեծ թվով ավագանու անդամներով, քանի որ ավելի շատ ընտրող ունի՝ ի տարբերություն նույն համայնքում ընդգրկված ավելի փոքր բնակավայրերի: Վերջիններս, հնարավոր է, ավելի քիչ թվով ավագանու անդամներ ունենան կամ ընդհանրապես չունենան:

Նույն խնդիրն է առաջանում նաև բյուջեի ծախսերի հետ կապված: Այս դեպքում բյուջեն կազմվում է բոլոր բնակավայրերի եկամուտներից, ծախսերն էլ բաշխվում են բոլոր բնակավայրերի համար: Մի կողմից մեծ բնակավայրերը մտավախություն ունեն, որ իրենց մեծ եկամուտները կարող են ուղղվել փոքր բնակավայրերին, իսկ փոքրերն էլ մտավախություն ունեն, որ իրենց խնդիրները չլուծված կմնան, քանի որ իրենք քիչ են ներկայացված ավագանու կազմում և իրենց քիչ գումար կհասնի:

Ադմինիստրատիվ փոփոխություններ

Մինչև 2016թ.-ը խոշորացված 18 համայնքներում կատարված ուսումնասիրության համաձայն՝ միավորման արդյունքում կրճատվել է աշխատակազմերի 351 հաստիք՝ 1152-ից դառնալով 801: Դրա փոխարեն ստեղծվել է 75 նոր աշխատատեղ՝ ծառայությունների մատուցման նպատակով: Նշված 18 համայնքներում տեղի է ունեցել սեփական եկամուտների աճ, սակայն դրա հետ մեկտեղ աճել են նաև պետության կողմից տրամադրվող ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաները: Վերջինիս պատճառն այն է, որ որքան շատ բնակավայր կա համայնքում, այնքան շատ դոտացիա է տրամադրվում:

2018թ. խոշորացված համայնքները ստացել են 11.3 մլրդ դրամի դոտացիա, ինչը կազմում է ընդհանուր դոտացիաների 23%-ը: Խոշորացված համայնքներից ամենաշատ դոտացիան ստացել է Կապան քաղաքը` ավելի քան 1.1 մլրդ դրամ, իսկ ամենաքիչը՝ Լոռի Բերդ համայնքը՝ 13.5մլն դրամ:

Համայնքների, այդ թվում՝ խոշորացված համայնքների բյուջեները կախված են պետական դրամաշնորհներից, ինչը խիստ նվազեցնում է համայնքային բյուջեների անկախությունը և միավորված համայնքների ապակենտրոնացման հնարավորությունը: Մասնավորապես, խոշորացված 52 համայնքներից միայն 12-ի դեպքում են բյուջեի սեփական եկամուտներն ավելի շատ, քան պետական դոտացիաները:

Համայնքի բնակչի դիրքորոշման անտեսումը

Համայնքների միավորման վերջին գործընթացը կազմակերպվել է առանց տեղական հանրաքվեների: Վերջին խոշորացումը տեղի է ունեցել 2017թ. հունիսի 9-ին ընդունված օրենքով, որով խոշորացվել է ևս 34 համայնք: Սակայն խոշորացման այս փուլը միանշանակ չընդունվեց փորձագետների կողմից:

«18 խոշորացված համայնքների ստեղծումից հետո ակնկալվում էր, որ պետք է լիներ կանգառ և ուսումնասիրություն, ուժեղ և թույլ կողմերի վերհանում, բնակչության հետ աշխատանք: Սակայն Տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարությունը սկսեց մշակել նոր համայնքների խոշորացման քարտեզներ, որոնց մեծամասնությունը տրամաբանական են, բայց ցանկի մեջ ներառվել էին այնպիսի համայնքներ, որոնք նույնիսկ սահման չունեին միմյանց հետ», – ասում է «Համայնքների ֆինանսիստների միավորում» ՀԿ նախագահ Վահան Մովսիսյանը:

Ըստ Մովսիսյանի, այդ փուլում խոշորացման տիրույթի տակ սկսեցին դիտարկվել նաև շրջանները, ինչպես օրինակ՝ Կապանը, Սիսիանը, Ապարանը: «Մինչդեռ եթե մենք գնում ենք շրջանային խոշորացման մոդելով, ապա պետք է վերաձևենք նաև կառավարման համակարգը: Դա քաղաքական ակցիա էր (խմբ. նախորդ իշխանությունների կողմից), որը շատ վերևից հանձնարարվել էր ինչ-որ մարդկանց համար «կոստյում կարելու» նպատակով», – ասում է Մովսիսյանը:

Ինչպե՞ս է ձևավորվում համայնքի բյուջեն

Համայնքի բյուջեն կազմված է վարչական և ֆոնդային բյուջեներից: Վարչական բյուջեն գոյանում է հարկերից, տուրքերից, պաշտոնական դրամաշնորհներից և այլ եկամուտներից (համայնքին պատկանող հողի կամ գույքի վարձակալության վճարներից): Ֆոնդային բյուջեն նախատեսված է հիմնականում լրացուցիչ հնարավոր եկամուտների և դեֆիցիտի փակման համար:

Համայնքի բյուջեն կազմվում է համայնքի 5-ամյա զարգացման պլանին համապատասխան: Բյուջեն, դրա կատարողականը և 5-ամյա զարգացման պլանը կազմում է համայնքի ղեկավարը, իսկ ավագանին հաստատում է այն: Համայնքի բյուջեի կատարումը վերահսկում է մարզպետարանը:

Համայնքն ունի պարտադիր և կամավոր խնդիրներ: Միայն լրացուցիչ ֆինանսական միջոցների առկայության պայմաններում համայնքները հնարավորություն ունեն լուծել կամավոր խնդիրները: Պարտադիր խնդիրներից են` համայնքում գործարար միջավայրի բարելավումը, նախադպրոցական և արտադպրոցական կրթության կազմակերպումը, մշակութային, մարզական կյանքի կազմակերպումը, բնակչության սոցիալական պաշտպանությունը, բնակավայրերի կառուցապատումը, բարեկարգումը, աղբահանությունը և այլն: Համայնքի բյուջեն և 5-ամյա զարգացման ծրագիրն ուղղված են հենց այդ պարտադիր խնդիրների լուծմանը:

Դոտացիաներ

Համայնքների ներդաշնակ զարգացումն ապահովելու նպատակով պետական բյուջեից համայնքների բյուջեներին հատկացվում են դոտացիաներ կամ դրամաշնորհներ: 2018թ-ին հատկացվել է ավելի քան 48 մլրդ դրամի դոտացիա, որը կազմում է բյուջեի 3%-ը:

Ֆինանսական համահարթեցման մասին ՀՀ օրենքն ընդունվել է 2016թ. հոկտեմբերի 20-ին: Ֆինանսական համահարթեցումը կամ դոտացիան տրվում է համայնքների ներդաշնակ զարգացմանը նպաստելու նպատակով: Դոտացիաների տրամադրման սկզբունքներից մեկը համայնքների ֆինանսական հնարավորությունների միջև առկա անհամաչափության մեղմացումն է: Համայնքները, ելնելով սեփական կարիքներից, իրենք են որոշում, թե ինչպես ծախսեն դոտացիաները: Պետությունը չի կարող միջամտել դոտացիայի ծախսման գործընթացին:

Դոտացիայի չափի վրա ազդում է նաև բնակչության քանակը, տրանսպորտի մատչելիությունը, համայնքի բարձրադիր լինելը, համայնքի կազմում ընդգրկված բնակավայրերի քանակը, բնակչության տարիքային կառուցվածքը:

Որպես համակարգի թերություն` ընդգծվում է, որ համայնքների ֆինանսական կարողությունը գնահատելիս՝ հաշվի չեն առնվում դրանց իրական ֆինանսական կարիքներն ու տարբերությունները: Անկախ կարիքավորության աստիճանից՝ դոտացիա են ստանում բոլոր համայնքները: Ամենաշատ դոտացիան ստացել է Երևան քաղաքը՝ ամբողջ գումարի մոտ 28%-ը: Մարզերից ամենաշատ դոտացիա ստացել են Արարատի մարզը՝ 4.5մլրդ դրամ, ամենաքիչը՝ Վայոց ձորի մարզը՝ 1մլրդ դրամ:

Ամփոփումը և ինֆոգրաֆիկաները` Աստղիկ Գևորգյանի

Պատասխանատու խմբագիր` Սուրեն Դեհերյան

Փորձագետի կարծիք

Հղումների պահոց

Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման հայեցակարգ

Հողի օգտագործման մշակույթը Հայաստանում. գիտակցելով գյուղատնտեսության կարևորությունը

Գյուղական ամբուլատորիաներ. ինչպե՞ս օգնել առաջին բուժօգնությանը

Դպրոցների օպտիմալացման գործընթացը ՀՀ-ում

ՈՒՇԱԴՐՈՒԹՅՈՒՆ © Ampop.am կայքի նյութերի եւ վիզուալ պատկերների հեղինակային իրավունքը պատկանում է «Լրագրողներ հանուն ապագայի» ՀԿ-ը: Արգելվում է օգտագործել Ամփոփի նյութերն ու վիզուալ պատկերները առանց պատշաճ հղման: Առցանց այլ հարթակներում Ամփոփի պատրաստած եւ տարբերանշանը կրող վիզուալ պատկերները հնարավոր է վերբեռնել միայն ԼՀԱ-ի հետ համապատասխան համաձայնության դեպքում: